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  对浙江省自然保护区生态补偿实践的建议
 
  发布时间:2011/3/31 9:36:17  所属期数:2010.4    被阅览数:4810次  
 

 
 
Some Suggestions on the Nature Reserve’s Ecologyical
文/ 童华军 现状

  截至2007年底,中国已经建立各种类型的自然保护区2531个,总面积152万平方公里,约占国土面积的15.2%。另据中国人与生物圈国家委员会提供的一份调查显示:中国已有22%的自然保护区由于开展生态旅游而造成对保护对象的破坏,11%出现旅游资源退化现象。

  浙江省的自然保护区数量不少,省级以上的自然保护区18个,其中国家级自然保护区9个,省级以上森林公园10个。但以上仅占浙江省陆地面积的0.936%。此外,浙江省保护区分布发展也不平衡。集体林面积占自然保护区总面积的比例过高。以浙江九龙山国家级自然保护区为例,保护区约78%的山林是集体林;而浙江清凉峰国家级保护区总面积达1.1252万公顷,其中集体林面积约占76%。九龙山保护区扩区前,周边地区林农拥有相对丰富的森林资源,依靠木材可获得相对稳定的收入。扩区后只产生生态效益和社会效益,却产生不了显著经济效益。社区居民利用森林资源发展经济受到限制,同时也没有建立相应的生态补偿机制和替代产业发展的政策,使林农的生产生活受到了影响。而2009年该自然保护区补偿给林农的生态公益林资金为每亩16元,补助金远低于实际产生的林木价值和林农的收入。如果自然保护区与集体林林权单位不能及时签订社区共管协议,则保护区的合法性就会存在一定问题。

林权改革带来的生态风险

  公益林的生态补偿在林权改革过程中起着十分重要的作用,浙江全省划定的公益林面积占林业用地面积的82.1%。为了更多地保护公益林,国家主要采取生态补偿的机制,但并不是所有的公益林都能得到补偿。在林权改革方案中,生态公益林又分为重点生态公益林与普通生态公益林。根据2007年3月《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》的规定,重点公益林由国家拨款补偿农户,而普通公益林基本没有补偿。

  这与自然保护区区划界定的基本原则有互相矛盾之处。当初在对生态公益林的划定时,强调“尊重群众意愿”原则,即区划界定过程中必须充分尊重森林、林木、林地所有权人和使用权人(包括承包经营权人)的意愿。这与保护区的现状不相符,误导了社区居民,有的自然保护区至今还有部分集体林未纳入省重点生态公益林。普通公益林目前基本不补偿,而普通公益林又是大量的,由此造成其与商品林经营没有竞争上的优势,这势必会影响到农户经营普通公益林的积极性。虽然对公益林的采伐是要严格控制,但纳入林权改革后,控制其采伐量是很困难的。

  如此,普通公益林与商品林在市场竞争中,其命运可能是萎缩甚至是被淘汰,这对一国的生态利益而言,将面临很大的负外部性。

  实现自然保护区的生态价值,需要落实对当地居民的补偿机制。应该鼓励创新、多样的补偿形式,如社区保护地生态补偿,通过与社区协商、谈判明确责任、权利和补偿方式,将补偿方式多样化,除了现金补偿,也可采取建学校、办文化节等方式;对这些国家和集体所有的自然资源在原所有权不变的前提下,尽可能的分散自然资源的经营权和管理权,将因生态保护所得的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者,并建立起权责相协调的竞争和激励机制。

扭转区际利益失衡的有效路径

  自然保护区内外之间生态环境二元化现象的存在,环境利益及其相关经济利益的不公平分配,产生了生态补偿问题。自然保护区生态补偿的实质是生态责任和生态利益的重新分配。

  生态补偿是一种协调和解决社会利益问题的基本方式。在中国存在社会利益失衡的现实情况下,生态补偿是缩减社会主体之间的利益差距、实现公平正义、维护稳定、促进社会发展的有效机制。社会公平、社会稳定和社会发展也与利益反哺的基本价值蕴含。

  生态补偿具有区际利益平衡功能,使生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者,破坏者与受害者之间公平合理分配。利益协调可以通过经济途径、观念途径、制度途径等多途径实现。与利益协调的经济协调和观念协调不同,利益冲突的制度协调是指针对利益关系直接进行协调,是通过对人们之间利益关系的重新定位和对人的利益行为范围的限制来实现利益协调的。从人类社会利益协调的历史来看,利益冲突的协调通常是以国家协调的形式表现出来的,利益协调是国家的重要职能。在对社会利益冲突的制度协调中,法律制度是其中核心的内容之一。它可以有效降低政策协调、经济协调和观念协调的主观随意性,从而最大限度地保持利益制度和整个社会的稳定。通过制定全国性的生态补偿立法,改变生态补偿的立法不足、不充分的现状对生态补偿的实践的不利影响显得尤为迫切。

健全生态补偿法律体系

  原国家环保总局(现环境保护部)2007年出台的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》提出将在自然保护区等四个领域开展生态补偿试点。通过试点工作,建立重点领域生态补偿标准体系,探索多样化的生态补偿方法模式等。

  目前正拟定中的《生态补偿条例》草案框架,重点围绕生态补偿的定义、对象、范围、方式、资金来源与监督管理、生态补偿项目的申报与后评估等内容展开了深入讨论。颁布后,该条例将成为世界上首个专门针对生态补偿的法规。


具体建议

  根据以上国际和国内情况分析,笔者认为,以下几点建议可以有助于完善浙江省自然保护区生态补偿实践。

  1、制定专门的浙江自然保护区森林生态效益补偿办法,全面提高补偿标准并分类管理,在此基础上与自然保护区集体林所有者、经营者签订共管或委托管理的协议,以解决保护区的合法性问题。

  2、理顺和拓宽自然保护区投入渠道,提高自然保护区规范化建设水平;引导保护区及周边社区居民转变生产生活方式,降低周边社区对自然保护区的压力;全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失,要研究建立自然保护区的生态补偿标准体系。

  3、鉴于国内与国外的所有制、行政体制均有较大区别,因而,中国的生态补偿机制不能简单照搬国外的经验。在中国资源价格机制仍未完全形成的条件下,政府在为生态补偿创造制度环境、建立平台方面仍然应发挥不可替代的主导作用。但在责任明确、利益相关方权利和义务相对固定的自然保护区,浙江省生态补偿的公共政策设计可以考虑从市场出发,自发建立协调机制。

  4、另外,还可以利用清洁发展机制(CDM),用造林和再造林碳汇项目来筹集资金建设生态公益林。把自然保护区范围内的森林减排项目“打捆”成CDM项目,实现“生态优势”向“生态资本”转变。

  通信地址:浙江杭州临安浙江农林大学东湖校区319信箱,邮编311300,童华军

  电话:18968156137

 
 

 
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