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  旅游业可持续发展的制度安排及其创新
 
  发布时间:2011/3/31 9:26:10  所属期数:2010.4    被阅览数:4794次  
 

 
 
Institutional Arrangements and Innovation for Sustainable Tourism Development
文/ 熊元斌 张文娟 武汉大学经济与管理学院
 
  可持续发展是当今世界的一大潮流,而旅游业可持续发展也越来越引起世人的关注和重视。要实现旅游业可持续发展,就必须有完善合理的制度安排。

制度安排的必要性

  近些年来,中国旅游业得到了空前的繁荣和发展,但同时,它所带来的消极影响也日益制约着旅游业本身的进一步发展。如对旅游资源的掠夺性开发,对旅游景点的粗放式管理,以及旅游设施的病态膨胀等这些问题直接导致旅游业赖以生存的生态环境遭到破坏,人类宝贵的文化遗产受到损毁,旅游业可持续发展面临巨大挑战。


  联合国《旅游可持续发展宪章》和《旅游可持续发展行动计划》明确指出:“旅游可持续发展的实质就是要求旅游与自然、文化和人类生存环境成为一个整体。”旅游业可持续发展不是单纯的经济发展、产值增加,而是生态、社会和经济三维复合系统的可持续发展。

  制度安排是在特定领域内约束人们行为的一组规则,包括正式制度安排和非正式制度安排。制度安排的基本功能一是激励,二是规范约束。旅游业可持续发展就是需要通过制度安排来激励和促进生态旅游、绿色旅游和负责任旅游的发展;通过制度安排规范旅游投资行为、旅游经营行为、旅游营销行为等;通过制度安排打击、约束旅游投机行为、旅游违法行为等,最终保障旅游业在快速发展过程中实现可持续性。

制度安排的特点及缺陷

  旅游法律法规不健全。市场经济是法制经济,建立规范的法治体系是旅游发展的基础和保障。在国家层面上,涉及到市场经济发展的大法,如公司法、价格法、环境保护法等,对旅游业的发展起着支持性作用。中国的旅游法律体系主要是国务院的法规条例,如《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》和《旅行社质量保证金暂行规定》,以及各地方政府及旅游局的规章,这些法律法规对于快速发展的旅游业来说,已无法应对旅游业中出现的各种不规范现象。

  旅游产业政策激励性不强。任何产业的健康发展都离不开相应产业政策的指导、促进、调控和保障。旅游业发展要实施集约化的增长模式,关系到旅游资源消耗和利用的程度以及旅游产业的可持续发展。从上世纪90年代中期,国家旅游局提出旅游发展要实现“两个转变”,即从计划经济向市场经济体制转变、从粗放型向集约化转变。但是历经十余年的发展,总体上转变情况并不理想。国内旅游行业仍然只注重追求规模、追求产量和速度,而忽视旅游发展质量的提高。

  旅游产权不明晰。产权是一个社会所强制实施的选择一种经济物品的使用权利。产权不仅是一种权利,更是一种社会制度,是形成并确认人们对资产行使权力的方式。产权的实质是一套激励和约束机制。当产权不明晰时,个人就无法形成与他人交易的合理预期,“外部性”、“搭便车”的行为就难以避免。在政府主导的发展模式下,许多旅游企业的经营很大程度上依赖于行政机制而非市场机制,产权关系不明确,现代企业制度改革推进缓慢。中国是社会主义国家,大部分旅游资源为国家所有,但是由于国家作为所有者的实际缺位,使得这些资源很大程度上为某些开发者所有。这些开发者在行使经营权的同时,将旅游资源的使用成本转移给国家,导致旅游资源损耗严重。

  旅游管理体制混乱。旅游管理体制是制约中国旅游业快速健康发展的关键性因素,这是旅游发展的软件“瓶颈”。现行的旅游管理体制特点是部门分割、多头管理,管理摩擦严重,效率低下。因此必须建立有利于综合协调,有利于职能部门的职权划分和职能转变,有利于调动管理部门和旅游经营者积极性的新型旅游管理体制。

  人类中心主义占主导位置。人类中心主义主张人类利益高于自然万物,人是自然界的主体和主宰者,自然只是作为人类利用和改造的对象。或者说作为满足人类需要的对象和实现人类目的的手段而存在,自然是人类获取利益的源泉。人类中心主义者割裂了人与自然的共存关系,它更多地是看到人类对自然界巨大的能动作用,而忽视自然对人类的反作用和基础性作用。这样,他们就不容易摆正人类在自然界中的位置,极易陷入实用、短视的功利主义。

  旅游伦理道德观念淡薄。 旅游伦理是人们在旅游活动中所应遵循的道德规范的总和。伴随着旅游活动的增加,种种不合道德和伦理的现象也层出不穷,如旅游者的道德弱化、文化干涉、物质摄取等行为;旅游企业对环境的破坏性甚至掠夺性开发、欺诈顾客、从业人员职业道德低下等,都严重影响了旅游业正常的秩序和健康的发展。

  忽视社区参与与利益的分享。目的地旅游产品是一个综合性的产品集合体,它是由旅游目的地的公共组织(政府、行业组织)、私营部门(旅游企业)、社区及居民等相关利益者共同提供。这些利益相关者有责任参与旅游目的地的营销活动,也应共同分享旅游发展所带来的利益成果。居民参与地方发展的决策会影响其对旅游业及旅游者的支持程度和态度。忽略或缺乏地方居民参与,会导致居民对旅游发展的反对,削弱他们对旅游者的容忍度,并增强他们对旅游进一步发展的敏感度。

寻求创新

  变革发展价值观念,从人类中心主义向和谐主义演变。要解决人类实践所带来的负面效应,必须坚持科学发展观,以人为本,以尊重和维护自然为前提,以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨,引导旅游业走上持续、和谐的发展道路。从人类中心主义向和谐主义演变。彻底改变以牺牲环境、破坏资源为代价的粗放型增长方式,以及为换取一时的经济增长而损害了长远利益的破坏性开发行为。要把人的发展与生态和谐统一起来,建设资源节约型、环境友好型社会,实现旅游业的可持续发展。

  加强旅游法制建设,规范旅游市场秩序。在国家层面上,应制定《旅游基本法》,完善旅游法律法规体系。在地方层面上,地方政府部门可以制定旅游管理条例。地方政府出台相应法规条例的难度小,而且直接接触旅游活动中的实际问题,解决问题更有灵活性和针对性,可以成为国家法律法规的有效补充。在旅游法律法规及条例的执行中,要严格化、权威化,要加大执法力度,采用多样化的执法手段,有法必依。

  完善旅游产业政策。诸如旅游基本政策、旅游财政政策、旅游投资政策、旅游金融政策、旅游消费政策、旅游扶贫政策、旅游合作政策等,指导解决旅游投资分散、产业布局不合理、产品竞争力不强和配套支持机制不健全等问题,提高旅游产业政策对发展生态旅游、环境保护、文化遗产维护的激励功能。

  革新产权制度,明晰景区产权,实现产权多元化。旅游资源产权制度改革要将景区的所有权和经营权分开。一方面使得权利主体之间的权利和义务明确界定,另一方面也使得各利益主体有效地行使排他权利,在旅游资源的保护方面进行有效的激励和约束。通过市场化运作,公开、公正和公平的选择经营者,在转让景区经营权的同时,政府部门要和经营单位签订资源保护、可持续发展等责任目标,建立一套健全的监督约束机制,确保景区的合理开发。

  改革旅游管理体制。旅游业要实现可持续发展,就要变多头管理为“一统天下”,提高中央旅游管理委员会的地位和权限。运用多种手段对旅游活动进行组织、指挥和监督,从而便于旅游业的行政管理以及相关旅游政策法规的执行。在各省市,下设地方旅游管理委员会,决定本省旅游业的发展战略并监督实施。

  实施政府主导模式,从完全主导向有限主导转变。旅游业要实现可持续发展,政府重视、部门推动是关键。实践证明,从制定规划、确定目标、资源配置、宣传促销到政策扶持,政府的积极引导和大力支持都起到了至关重要的作用。由于旅游业中市场失灵现象的存在,诸如信息不对称、外部性、公共产品及自然垄断等,需要充分发挥政府的主导作用,才能确保旅游业的全面健康发展。实施政府主导模式,并不排斥市场机制,而应采取政府主导、市场导向和企业运作相结合的有限政府主导发展模式。

  完善旅游伦理道德规范,提高旅游企业、政府、旅游者、社区等相关利益者的道德意识,增强社会责任感。旅游伦理观念倡导可持续享用自然财富,反对各种形式的利己主义。通过旅游伦理建设来引导人们形成可持续发展的共同理想、价值观念和道德规范,形成把人与自然和谐发展放在首位又充分尊重人们的合理要求的义利观。除了完善旅游伦理道德规范,旅游伦理教育也不容忽视。旅游伦理教育的内容包括对旅游者的教育和对旅游利益相关者的教育。这需要全社会和个人的长期共同努力,并通过多种途径实现。同时,旅游企业需要提高承担社会责任的认识,通过建立旅游企业社会责任评价、监督机制,规范旅游企业的行为。

  推进社区参与,促进公平与利益分享。提高当地居民的社区参与能力对实现当地旅游业可持续发展也具有重要意义。同时也应当关注当地民众的生存状态、与自然的和谐程度以及当地人的全面、健康发展。对旅游地居民进行相关的培训,如旅游经营管理、导游服务等,让当地居民参与到旅游行业中,既提高了居民收入,减少了社区居民对改变他们生活方式的旅游业的抵触情绪,又使旅游业可持续发展获得了当地居民支持。

 
 

 
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