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  2010世界发展报告(下)
 
  发布时间:2010/10/29 10:58:12  所属期数:2010.1    被阅览数:4698次  
 

 
 
2010 World Development Repert
世界银行出版

落实新压力、新工具与新资源

  前文已经阐明为应对气候变化的挑战需要采取的行动步骤。其中很多部分像是发展或环境科学教科书的标准说法:改善水资源管理、提高能源效率、推广可持续发展的农业耕作方法、取消不正当的补贴。但是以往的经验表明这些措施往往难以落实,由此产生的问题是:什么才能带来所需的改革和人们行为的改变?这一问题的答案就在于将新的压力、新的工具和新的资源结合起来。

  越来越多的人认识到气候变化问题及其在当前和未来要我们为之付出的代价,新的压力即随之出现。但并非所有的认识都能转化为行动:气候智能型发展政策要取得成功,首先必须解决个人和组织行为中的惰性。每个国家对气候变化所持的立场将决定全球性协议的成败,不仅仅是是否采纳这个协议的问题,还包括这个协议的实施。尽管很多气候与发展问题在国家甚至地方层面就能得到解决,但是我们仍然需要签订一项全球协议,以便形成行动所需的新工具和新资源。因此,一方面随着公众行为和观念的改变,新的压力必然在各国国内出现,另一方面必须达成一个将发展现状考虑在内的、效率高且效果好的国际协议,以便使人们能够采取行动。

新压力——成功的关键是行为变革与大众观念转变

  国际制度能够影响国家政策,而它们本身又是各国国内因素的产物。在政治规范、治理结构和既得利益集团的推动下,各国将国际法转化成国内的政策,并同时形成国际制度。此外,由于缺乏全球性强制执行机构,促使各国履行国际义务的动机一般来自其国内。

  气候智能型发展政策要取得成功,必须考虑这类地域决定因素。各国所遵循的减排政策取决于诸如:能源结构、现有和潜在的能源资源以及倾向于采取国家主导的政策还是市场主导的政策等国内因素。谋求为地方带来额外的好处,例如更清洁的空气、技术的转让和能源的安全等,对于气候智能型发展政策赢得足够的支持是至关重要的。

  气候智能型发展政策还必须解决个人和组织行为中的惰性。价格因素只是问题的一个方面。看待问题的方式也会对政策效果产生影响。使现代经济摆脱对化石燃料的依赖并增强适应气候变化的能力,这需要消费者、企业领导人和决策层观念上的转变。要改变根深蒂固的行为方式就必须特别注重非市场性政策和干预措施。

  纵观全球,各类灾害风险管理计划关注的焦点都是改变公众对于风险的认知。伦敦市将有针对性的宣传和教育项目作为“伦敦变暖行动计划”(“London Warming” Action Plan)的核心内容。美国各地的公用事业公司开始利用社会规范和社区内的压力来鼓励降低能源消费,做法很简单:只需向各个家庭说明他们的能源消耗量与其他家庭的比较结果,并对消耗量降至平均线以下的情形表示赞许,就足以鼓励大众降低能源消费。

  此外,应对气候挑战还需要改变政府的运作方式。气候政策虽触及众多政府机构的职责范围,却并非由其中任何一家全权负责。无论就减排还是适应气候变化而言,许多必须采取的行动都应该从长远的角度着眼,这样的着眼点是任何一个行政机构本身所难以具备的。巴西、中国、印度、墨西哥和英国已设立负责气候变化事务的领导机构和高层协调机构,并加大了政策制定过程中对科技信息的使用。

  省、市以及地区的政府和管理机构更接近排放源,也能更直接地感受到气候变化的影响。除了执行和阐明国家的政策法规以外,它们还在那些对减排和适应气候变化来说十分关键的领域内行使决策、监管以及规划的职能,对减排来说十分关键的领域有:交通、建设、公共服务、地方宣传;对适应气候变化来说十分关键的领域有:社会保护、减灾、自然资源管理。因为这些(级别的)政府更贴近市民,所以它们能够提高公众的认识和动员私营部门方面发挥更大作用。再者,在中央政府与公众的交叉点,地方政府扮演着充分发挥政府责任感的角色。很多地方政府在开展气候变化应对行动方面的表现优于中央政府,其原因即在于此。

新工具与新资源——全球协议的作用

  没有全球合作,采取迅速而全面的行动就是不可能的。而开展全球合作需要达成一项各方均认为公平合理的协议:高收入国家需要以最快的速度采取最严格的应对措施;中等收入国家需要展开大规模的减排和适应气候变化的行动;低收入国家的当务之急则是获取技术和财政援助以摆脱容易受到当今气候条件损害的局面,否则应对未来的气候变化对它们而言就更无从谈起了。此外,这个协议必须在达成气候目标方面是行之有效的,而且它还应借鉴其他国际性协议,并吸取以往大规模国际性资源转移的经验教训。最后,这个协议必须是效率高的,这需要充足的资金以及能将减排的落实与减排的资金来源区分开的金融工具,从而以最低的成本实现减排目标。

  公平合理的协议。规模足以应对气候变化的全球合作只有在下面三个条件下才能实现:它必须基于一个全球协议,这个协议能满足发展中国家的需要并能解决它们面临的制约因素;它必须能够将减排行动在何处落实与减排的费用由谁负担区分开;它必须创造出鼓励和促进减排的金融工具,即使是在煤炭储量丰富但收入微薄的国家,或者历史上很少甚至没有过影响气候的行为的国家,这种金融工具都能起到鼓励和促进减排的作用。上述这些国家能否把握机遇,走上更加可持续的发展道路,在很大程度上取决于高收入国家能够提供的财政和技术支持。否则,高昂的转型成本可能会让这些国家望而却步。

  然而,全球合作需要的不仅仅是财政捐助。行为经济学和社会心理学表明,如果人们认为某项协议对自己有失公平,即使他们会因此项协议受益,他们也倾向于拒绝它。因此,单凭合作符合所有人的利益这一点并不能保证成功。发展中国家确实存在顾虑,担心将应对气候变化与谋求发展结合起来的努力可能会使减排的责任转移到发展中国家头上。 公平的原则必须庄严地载入全球协议中,这对于消除此类顾虑和建立相互信任能起到很大作用。将人均排放量的长期目标定为一个区间,这能够确保每个国家都能公平分担减少大气中的温室气体的责任。印度最近发表声明称,其人均排放量永远都不会超过高收入国家的水平。因此,高收入国家必须采取强有力的行动将自身的碳足迹降至可持续发展的水平,这一点至关重要。这样既能展示高收入国家的领导作用、激励创新,又能使所有国家向低碳增长模式转型成为可能。

  发展中国家的另一大顾虑是如何获取技术。尽管与气候相关的技术创新仍集中在高收入国家,但发展中国家正在逐渐增加它们在技术领域的比重(中国在总体的可再生能源专利排名中位列第七,而印度一家公司目前在公路电动车领域居于领先地位)。此外,发展中国家,至少是较小或较贫困的发展中国家可能需要援助才能开发新技术或者使新技术适应它们特定环境的需要。对于适应气候变化的努力而言,这可能是个突出的问题,因为,为适应气候变化而开发的技术,其地域特点可能很强。

  迄今为止,在国际间转让清洁技术的进展并不显著。在清洁发展机制(CDM) 资助的项目中,最多只有1/3的项目中出现了技术转让。清洁发展机制是为发展中国家低碳技术投资提供资金支持的主要渠道。全球环境基金曾每年为气候减排项目拨款大约 1.6 亿美元,该组织目前为 130 个国家的技术需求评估提供支持。新成立的清洁技术基金 (Clean Technology Fund) 不久前承诺提供大约 50 亿美元,用于协助发展中国家扶持与清洁技术有关的大规模、高风险投资项目,但是目前关于哪些技术可以称得上清洁技术还存在争议。

  在各种技术协议的基础上构筑一个全球性的气候协议可以推动技术创新并确保发展中国家能够获取此类技术。对于开发和共享气候智能型技术而言,国际合作至关重要。在开发方面,大规模、高风险的技术,例如碳捕获和封存 (CCS) 技术,需要达成成本分摊协议。就相关标准达成国际协议为技术创新带来了市场。国际社会对技术转让的支持可采取联合生产和技术共享的方式,或者也可以采取为因采用新型的、更清洁的技术而发生的增量成本提供资金支持的方式(为执行关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书而建立的多边基金就是以这种方式发挥作用的)。

  全球协议还必须为高收入国家所接受。这些国家担心自身将为此背负沉重的经济负担,并且希望确保它们提供的资金援助能够实现预期的减排与适应气候变化的效果。它们还担心,根据各国发展水平的不同区别对待会使发展中国家推迟行动时间,这可能会削弱它们自己相对于与领先的中等收入国家所具有的竞争力。

  效果好的协议——从援助效果与国际性协议中得到的经验。有效的气候协议能够实现减排与适应气候变化的议定目标。这样的一个协议可以在从援助效果与国际性协议中得到的经验基础上设计。气候融资并不是援助融资,但援助的经验确实能提供重要的借鉴,其中明确的一点就是除非一个国家做出的承诺符合其既定目标,否则承诺很难得到遵守,外力和内因孰轻孰重由此可见。因此,为适应气候变化与减排而进行的融资活动应围绕鼓励受援国制定并拥有低碳发展日程来组织安排。援助的经验还表明,资金来源的多样性会使受援国产生大量的交易成本并降低援助的效果。而且,尽管资金来源不同,但使用这种用于适应气候变化和减排的资源却必须整合到该国的主要发展行动中来。

  各种国际性协议的经验表明,要让立场相去甚远的各方最终达成一个协议,根据各国发展水平的不同区别对待不失为一个适当的方法。以世界贸易组织为例,给予发展中国家特殊的差别待遇,这是二战后大多数这个时期多边贸易体系的决定性特征。围绕《联合国气候变化框架公约》巴厘岛行动计划中提出的多轨框架而举行的一系列气候问题谈判中不断出现各种提议。这些提议都要求发达国家就温室气体排放做出承诺,而对发展中国家则只要求它们承诺改变政策而没有要求它们对排放量目标做出承诺。

  根据各国发展水平的不同区别对待的方式之所以吸引人有三个理由:其一,能增加同时带来发展效益的减排机会;其二,这种方式非常适合发展中国家。发展中国家人口和经济的高速增长导致资本存量迅速增大(迅速增大的资本存量中既有可能带来有益的“锁定”效应,又有可能带来不利的“锁定”效应),同时增强了使能源、城市和交通系统转向低碳发展道路的迫切性。对那些难以衡量的排放在其整体排放中所占比重较高的国家,基于政策的发展道路还能为它们提供一个良好的框架。难以衡量的排放是指来自土地利用,变更及林业的排放;其三,采用这种方式不太需要监测各类复杂的流动状况,对于大多数国家而言,监测复杂的流动状况都是一项巨大的挑战。尽管如此,即便只是为了了解其有效性,对这种方式进行一定的总体监控和评估也是至关重要的。

效率高的协议——气候融资的作用

  气候融资可以通过将应对气候变化行动的实施方与资助方区分开而使公平与效率协调起来。如果有足够的资金流向发展中国家,再结合能力建设以及技术的获取,将能够为低碳增长和发展提供有力支持。如果引导减排融资流向减排成本最低的地方,就能够提高效率。如果引导适应性融资流向资金需求最大的地方,则可以避免气候灾害造成过大的危害和损失。在应对气候变化方面,气候融资提供了能将公平、效率与效果协调起来的办法。

  但是,当前气候融资的水平根本无法满足可以预见的需求。截至 2030 年,发展中国家每年所需减排融资可能为 4000 亿美元左右( 使用表 1 中估计值的中值)。与之形成鲜明对比的是,预计到 2012 年减排融资实际的年平均流量仅为 80 亿美元左右。同样,发展中国家每年需要的适应性融资估计为 750 亿美元,而目前每年能提供的适应性融资不到 10亿美元(pdf第36页图表 10)。除气候融资不足之外,还存在资金的筹措和调配效率极低的问题。效率方面的问题主要包括资金来源分散,实施市场机制(例如清洁发展机制)的成本过高,以及适应融资的融资工具不足并具有扭曲性。

  各类双边和多边气候变化应对基金(包括目前提议建立的和已在运行的)将近有 20 种。资金来源的这种分散性本身是有代价的,《援助实效问题巴黎宣言》对此问题表述如下:一方面,每个基金都有自己的管理方式,这将提高发展中国家的交易成本;另一方面,如果资金的来源过于单一,则它就未必能与国家的发展目标相一致。《巴黎宣言》的其它原则,包括国家自主权、捐助方的协调和相互问责制等,也会因为资金来源的高度分散而面临挑战。由此可见,我们显然有必要逐步合并资金来源,并且最终将其数量限制在一定范围内。

  展望未来,给碳定价(无论是通过征税还是通过设定排放上限并建立交易机制)都是生成碳融资资源并将这些资源投向效率较高的项目的最佳办法。但就近期而言,清洁发展机制和其它注重实效的碳抵消机制可能仍是发展中国家减排融资最主要的基于市场的融资工具,因此,也是对来自高收入国家的直接资助的一种重要补充。

  清洁发展机制在许多方面的表现都超过了我们的预期,它迅速地成熟起来、促进了学习、使人们对各种减排方法有了更多的了解并培养了能力。但是它也有很多局限性,例如能够同时带来的发展效益较低、额外性存在问题(因为清洁发展机制是根据一个基准线来为减排形成碳信用额度的,而对基准线的选择总会受到质疑)、管理不善、运行效率低下、覆盖范围有限(不涉及交通等重要领域)。另外,人们对市场在 2012 年之后能否持续下去也存在担心。就应对气候变化的行动效果而言,我们还必须明白在清洁发展机制下的交易无法减少全球的碳排放量,其作用只是改变减排地点(在发展中国家而不是发达国家减排)以及降低减排成本(从而提高效率)。

  在《京都议定书》框架下设立的适应基金采用一种新型融资工具,即对“核证减排量”( 由清洁发展机制建立的碳抵消单位)征收 2%的税费。显然,利用这种融资工具可以扩充资金来源,但是这种工具也包含某些消极特征。这种工具的课税对象是有益事物(减排资金)而不是有害事物(碳排放),而且和任何税种一样,它也存在不可避免的效率低下问题(无谓损失)。对清洁发展机制市场的分析表明,因征税而导致交易中的利益损失最终将由发展中国家(碳信用额度的提供方)来承担。适应资金也需要一个分配机制,理想的情况是这种分配机制能采取透明、高效和公平的原则,遵循高效原则的做法能引导资金流向在气候变化的影响下最脆弱的国家以及管理适应项目能力最强的国家,而公平原则要求将侧重点放在最贫穷的国家。

  要巩固并拓展气候融资体制,需要改革现有的融资工具并发掘新的气候融资来源。鉴于清洁发展机制在为发展中国家的项目生成碳融资方面所起的作用,对其进行改革显得尤为重要。在相关的改革提议中,有一组提议旨在通过简化项目审批手续(包括升级审核与行政职能)来实现降低成本的目标。还有一组重要的提议关注的是:如何使清洁发展机制能支持政策和规划方面的变革而不仅仅限于支持项目本身。“行业无损失减排目标”(Sector no-lose targets) 就是一个例子,可以说明什么是基于业绩的机制。根据这种机制,如果某一行业的减排量低于议定的基准线,可通过出售碳信用额度来获益,即使减排目标没有实现也不会受到处罚。

  林业是能够利用气候融资实现减排的又一领域。在当前的气候谈判中有可能诞生针对森林碳定价的一些新机制。目前已经有几项行动方案,包括世界银行的“森林碳伙伴基金”(Forest Carbon Partnership Facility) 在内,已经开始探索如何通过资金激励措施来减少发展中国家乱砍滥伐森林的现象,进而减少碳的排放。这期间面临的主要挑战是:为减少因毁林和森林退化而产生的排放量,制定一个国家战略和实施框架;建立排放量的参照情形;建立监测、报告与核查系统。

  为减少土壤碳排放量而采取的行动(例如,通过激励措施改变翻耕方式)也应成为资金激励措施鼓励的对象,而且对确保自然区域不被用来生产食物和生物燃料至关重要。但是与减少森林碳排放相比,减少土壤碳排放的一整套方法还较不成熟,主要的监测问题还有待解决。必须迅速制定试点项目规划,以鼓励农业向更具适应性和可持续性的方向发展,并且使农业得到更多资源、引入更多创新技术,最近几十年来农业在这两方面一直是欠缺的。

  在各国国内,公共部门在很多方面发挥着关键作用,如为气候变化应对行动制定激励措施(通过补贴、税收、总量控制或各种法规),提供信息和宣传教育,以及消除妨碍应对行动的市场运转失灵现象。但是大部分资金,尤其是适应性项目的资金,来自私营部门。对私营的基础设施服务提供商而言,监管体制的灵活性将是恰当的激励措施的关键所在,只有在恰当的激励措施促进下,他们才愿意向抵御气候变化的项目投资或者经营这类项目。尽管在某些适应性投资项目(例如防洪)中利用私人资本是可能的,但是迄今为止,发展中国家在基础设施方面的公私合作经验表明,能够利用私人资本的项目比较有限。

  我们的当务之急是为适应项目筹集更多资金,而拍卖分配数量单位(AAU,即根据《联合国气候变化框架公约》各国同意接受的有约束力的排放上限指标)、对国际间交通运输产生的排放进行征税,以及征收全球性碳税等创新性方案每年可能带来数百亿美元的新增资金。就减排而言,显然只需对碳进行有效定价,无论是通过征税还是排放限制与额度交易,就能带来明显的转变。一旦实现碳的有效定价,那么由于投资者和消费者都会将碳的价格考虑在内,私营部门将成为大部分减排所需资金的来源。但是,在国家一级的层面上征收碳税或建立碳交易市场未必能为发展中国家带来所需的资金流动。如果气候问题的解决方案都是公平合理的话,那么改革清洁发展机制及基于业绩的机制、将各国的碳市场联系起来、分配与出售分配数量单位,以及财政援助等措施都能为发展中国家带来资金。

  本《报告》付印时,各国正在《联合国气候变化框架公约》的支持下就达成一项全球性气候协议进行谈判。其中很多国家还处在这次近几十年来最严重的金融危机的剧痛中。财政方面的重重困难和当前的迫切需求可能会使各国的立法机关很难同意将资源用于应对更长远的威胁,当然这种观点并不正确。

  不过,许多国家已经采取了以在恢复增长的同时建立绿色经济为目标的财政复苏一揽子计划。未来几年内全球将投入 4000 多亿美元以刺激经济复苏并创造就业岗位。投资于提高能源效率的项目可以一举三得:节约更多能源、减少排放量、增加就业机会,因为低碳技术通常比高碳技术需要更多劳动力。

  由于政治领域的阻力,目前的气候谈判进展缓慢,其进程将于 2009 年 12 月在哥本哈根达到顶峰。鉴于本《报告》中强调的所有理由,即气候系统、基础设施和社会经济系统三者的惰性,我们急需签署一项气候协议。但这项协议必须是一个智慧的协议,能够产生激励作用,促进有效解决方案的形成,推动资金的流动和新技术的开发。同时,这项协议还必须是一个公平合理的协议,能够满足发展中国家的需要和期望。唯其如此,才能为发展创造出适宜的气候环境。

 
 

 
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