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  推动城市适应规划,构建韧性城市---发达国家的案例与启示
 
  发布时间:2014/1/8 14:10:43  所属期数:2013.6    被阅览数:7717次  
 

 
 
文/郑艳

引言

  2013年11月18日,中国政府在华沙气候大会上正式发布了《国家适应气候变化战略 》华沙气候谈判中国代表团团长、国家发改委副主任解振华指出,气候变化已对中国的粮食安全、水安全、生态安全、能源安全、城镇运行以及民众财产安全构成严重威胁,提高国家适应气候变化综合能力意义重大。其中,人口和财富高度集聚的城市化地区是重点适应区域之一。

  过去数十年来,中国城市化快速发展导致城市建设中存在大量的历史欠账。气候变化背景下,极端天气和气候事件频发,脆弱的城市防灾能力,导致风险叠加和放大效应。2012年北京7.21暴雨,2013年夏季上海持续酷热高温、10月浙江余姚洪水,以及今年秋冬季节蔓延全国大片城市地区的严重雾霾天气等,如果不及时予以重视,提升城市整体的灾害风险应对能力,未来还会有更多不可预知的灾难发生。

  2012年5月联合国气候变化专门委员会(IPCC)发布了《管理极端事件及灾害风险,推进适应气候变化》特别报告,提醒国际社会气候变化将增加灾害风险发生的不确定性,未来全球极端天气和气候事件及其影响将持续增多增强。这一警示绝非空穴来风,气候变化背景下,许多极端事件超出了人类知识和经验的范畴,即使是拥有完备的防灾减灾和应急管理能力的发达国家,也难免应对失措。在遭遇到台风、洪涝等极端事件打击下,美国、英国、澳大利亚等国家的城市决策者意识到应对气候灾害风险的重要性,先后制定了城市防灾计划或适应计划,其中的经验和教训值得中国借鉴。

1.发达国家城市的极端气候事件及适应行动

  澳大利亚:2010年末至2011年初,澳洲昆士兰州遭遇了百年一遇的洪灾,导致三分之一的区域受灾,近千万人口紧急疏散,20万人口受到洪灾的直接影响。受灾最严重的是位于沿海河口附近的布里斯班市,城市中心商务区、工商业和居民住宅损失惨重。据估算,洪灾造成的直接经济损失近24亿澳元,间接影响当年GDP损失高达300亿澳元。洪灾发生前,布里斯班市政府已经颁布了一系列适应气候变化的政策文件,例如《布里斯班应对气候变化和能源危机的行动计划》、《灾害管理计划2011-2012》、《布里斯班中心商务区应急预案》等。然而,洪灾的规模和影响远远超出了经验预计。

  洪灾过后,政府立即着手完善相关政策法规,提高了原有的城市规划和灾害防范标准,例如将新建民用住宅的洪水防御标准提升为2011年洪水的最高水位。此外,相继出台了《洪灾行动计划》(Flood Action Plan)和《灵活应对洪灾的未来战略2012-2031》(Flood Smart Future Strategy 2012-2031),以应对未来不可预期的极端洪水风险。


  美国:2012年11月,一场特大风暴桑迪横扫美国西海岸1000英里范围内的地区,位于哈德逊河口、拥有820万人口的纽约是其中的重灾区,导致43人死亡、190亿美元的经济财产损失。这一事件直接推动了《纽约适应计划》的出台,并且也间接推动了美国各地的适应行动。之所以造成如此巨大的灾害、并且引起了从地方到整个国家的重视,是因为桑迪飓风不仅打破了历史记录,其影响的程度和波及范围也远远超出了美国灾害管理部门的认识(见图2)。这使得美国开始从机制设计入手,在长期气候变化风险下考虑灾害管理和长期应对问题。

  2013年11月1日正值“桑迪”飓风袭击1周年,美国总统奥巴马发布了“为美国应对气候变化影响做好准备”的总统令,作为“总统气候变化行动”重要组成部分,以全面加强美国防范气候灾害的能力。其中包括:加强联邦政府与地方不同主体的合作行动与规划,确保经济、基础设施、环境和自然资源的安全,成立白宫领导的跨部门的“气候预警和韧性委员会(Council on Climate Preparedness and Resilience)”,由不同级别地方政府组成的“适应气候变化特别工作组”,鼓励和支持各种“气候韧性投资”项目,加强土地和水资源的韧性管理,为各级政府和社会提供科学信息、数据及政策工具等七大部分内容。


2.城市适应规划:各国推进韧性城市的行动指南

  适应规划是政府部门制定的有计划的适应政策和行动。根据美国麻省理工学院的估计,全球约有1/5的城市制定了不同形式的适应战略,但是只有很少一部分制定了具体详实的行动计划。表1列举了一些最有代表性的城市适应规划,例如美国纽约的适应计划、英国伦敦的适应计划、美国芝加哥的气候行动计划、荷兰鹿特丹的气候防护计划、厄瓜多尔基多市的气候变化战略,南非德班的城市气候保护计划等。这些城市适应规划各有特色,大多为专门的城市适应计划,覆盖的范围和领域广泛,尤其是针对不同的气候风险,设计了不同的适应目标和重点领域,可以发现,其中一个显著的共性就是强调城市对未来气候风险的综合防护能力,以打造安全、韧性、宜居的城市为目标。


  城市适应规划正在成为推动韧性城市建设的政策和行动指南。各国由于政治文化体制差异,推进适应气候变化的政策路径有所不同,有的是自上而下经由国家适应战略的推动,有的是城市政府和社会各界自下而上的自觉行动。欧盟在国际气候谈判进程中一直比较积极,许多成员国都已制定了国家层面的适应战略。美国、加拿大及澳大利亚等发达国家作为伞形国家集团的代表,在国家层面的行动相对消极迟缓。但是随着公众气候变化意识的提升,在企业界和非政府机构的积极倡导下,地方政府成为应对气候变化的主要力量。

  英国在全球气候变化政策立法领域一直积极扮演着先行者和领导者的角色。由于成立了专门的“气候变化和能源部”,地方适应行动与国家适应战略得以密切衔接、反哺互动。早在2001年,伦敦市就建立了有政府、企业、媒体广泛参与的“伦敦气候变化伙伴关系”,任命专职官员负责制定伦敦适应计划。2002年成立了“英国气候影响计划(UKCIP)”以推动适应气候变化研究,拥有哈德利气候预测和研究中心、Tyndall研究中心等全球领先的气候变化模型、影响评估和政策研究团队,注重研究支持和经验积累,以推动扎实长效的行动设计。

  由于澳大利亚政府在气候变化问题上的态度并不积极,澳洲城市的适应行动多属于地方政府的行为,由于人口较少和长期的发展压力,侧重于以提升城市可持续性作为切入点,将适应气候变化融入城市和部门的政策规划之中。2008年,在澳大利亚政府的支持下成立了“国家气候变化适应研究机构(National Climate Change Adaptation Research Facility,简称NCCARF)”,旨在培养澳洲学术研究力量、推动研究协作和知识共享、提供决策支持。目前NCCARF已资助了4200万澳元支持136个适应研究项目。但是由于澳洲政府的换届,这一项目无法获得稳定持续的资金支持。

  近年来,以其一贯的务实态度,美国地方政府不但成为适应行动的主导力量,并且已经成功地自下而上地影响和推动了美国联邦层面的实质进展。根据对美国298个地方政府的调查,有59%已经制定了各种形式的适应规划,纽约、华盛顿、芝加哥等城市是适应战略设计的先锋,其中“纽约适应计划”是集大成者。世界资源研究所适应政策专家希瑟•格里斯博士点评说:“我从未看到比纽约适应计划更具深度的城市适应规划”。纽约适应计划之所以为全球所瞩目,尤其独到之处。本文对该计划进行了分析,梳理了一些值得国内外城市管理者学习和借鉴的经验。

3. 《纽约适应计划》:打造韧性城市

  2013年6月11日,纽约市长彭博发布了《一个更强大、更具韧性的纽约》。在这份长达438页的报告中,扉页上有这样一段醒目的文字:“谨献给在桑迪飓风中失去生命的43个纽约人及他们的亲人。纽约将与受灾的家庭、企业和社区一起努力,确保未来的气候灾难不再重演。”报告还解释了“韧性(resilience)”含义:一是能够从变化和不利影响中反弹的能力,二是对于困难情境的预防、准备、响应及快速恢复的能力。可见,纽约适应计划旨在全面提升纽约应对未来气候风险的能力。

  纽约适应计划包括了六大部分,分别是:桑迪飓风及其影响、气候分析 、城市基础设施及人居环境、社区重建及韧性规划、资金和实施。其中城市基础设施及人居环境中又包括海岸带防护、建筑、经济恢复(保险、公用设施、健康等)、社区防灾及预警(通讯、交通、公园)和环境保护及修复(供水及废水处理等)。

  从内容可见,纽约适应计划是以建设韧性城市为理念,以提高城市抗击未来气候灾害风险的应对能力为目标,以提升城市未来竞争力为核心,以基础设施和城市重建为切入点,以大规模资金投入为保障,全面构建城市气候防护体系。总体来看,作为城市适应气候变化的总体长远规划,纽约适应计划有以下几个独到之处:

  首先,高瞻远瞩的战略视野。气候变化对传统的灾害风险管理体系提出了新的挑战。与美国联邦紧急事务管理署(FEMA)基于历史灾害信息的传统风险评估不同, 纽约适应计划采用了IPCC第五次科学评估报告的最新的、精度更高的气候模式,对于纽约市2050年之前的气候风险及其潜在损失进行了评估,指出,如果未来发生与桑迪同等规模的飓风,经济损失将高达900亿美元,为目前经济损失的5倍,海平面上升及飓风导致的洪水淹没人口数字则是传统评估结果的2倍。

  其次,详尽全面的行动指南。针对未来可能影响纽约安全的几个主要风险,包括海平面上升、飓风、洪水、高温热浪,详细列举了250条适应气候变化的战略的行动计划,明确了各个重点领域、优先工作等,体现出纽约计划坚实的可操作性。

  第三,强大的资金支持。强大的纽约不是一天可以建造起来的,为此,纽约计划设计了总额高达129亿美元的投资项目,将在未来10多年间逐步落实。其中,80%的资金用于受灾社区重建,包括修复住宅和道路,提升医疗、电力、地铁、航运、饮水系统等城市公共基础设施;20%资金将用于研究改进和新建防洪堤,恢复沼泽和沙丘及其他沿海防洪设施。

  第四,关注民生的城市更新。纽约适应计划90%以上的投资将流向城市基础设施和灾害重建项目,预计未来数十年可避免上千亿美元的损失。巨大投资将推动旧城更新改造,尤其是边缘群体居住的老旧社区,通过基础设施建设,既可以消除灾害隐患,还可以创造就业计划、减小城市社会阶层的分化,增强城市凝聚力。

  虽然桑迪飓风是推动纽约各界达成共识、出台适应计划的直接原因,为了这一计划,纽约早已在科学和决策层面做好了充足的准备。早在10多年前,纽约就投入大量资金支持对气候变化及其影响的一系列研究。2004年,主管气候变化事务的纽约环保署启动了一项为期4年的适应计划,2008年又发布了《气候变化项目评估与行动计划》。这些工作为纽约深入推进适应行动奠定了基础。

  对于近年来开展的适应行动,纽约自己总结了三条成功经验。一是强有力的领导和决策机制,纽约市长彭博上任后非常重视气候变化问题,于2006年4月组建了“纽约长期规划与可持续性办公室”,重点关注减排和适应议题,2007年9月推出了旨在提升纽约城市可持续性的“规划纽约(PlaNYC 2030)”计划,2010年推动成立“纽约气候变化城市委员会(New York City Panel on Climate Change)”,并组建了适应、海平面上升等跨部门的工作组(见图3),有助于将行动意愿转化为政策和实践;二是从灾害中学习,尤其重视对低概率、高强度潜在灾害风险的防范,关注相关的经济、社会脆弱性问题,并将这种风险意识纳入决策过程;三是科学决策和信息支持,纽约市调动研究力量,开发了《气候风险信息》、《适应评估指南》、《气候防护标准》等决策工具书,针对不同气候变化情景下海平面上升、风暴潮、高温热浪、城市洪水等灾害风险的发生概率,提出新的气候防护标准以及多种适应政策选项,供城市管理者选择。


图3:纽约市适应气候变化的决策架构

3.思考和启示

  发达国家城市应对气候风险的经验和教训提醒我们,在城市长远规划中必须充分考虑气候变化风险,否则将低估城市未来灾害风险的潜在影响。此外,发达国家的经验对于全球城市管理者应对气候变化、提升城市竞争力、实现可持续发展,能够带来一些思考和启发:

  首先,良好的学习反思能力。在充满变数的未来,气候变化、全球经济危机,环境和发展的压力等,将成为一个城市能够立于不败之地的法宝。同时也提醒全球其他城市的决策者,在气候变化风险下,亡羊补牢的前瞻性规划是最为理性的选择。

  其次,将危机转化为机遇,提升城市形象和城市竞争力。雄心勃勃的纽约适应计划试图通过投资驱动,不仅打造更安全的城市,还要发掘投资机会,提升城市在未来全球竞争中的地位,以强大韧性的城市形象,吸引潜在的投资者。

  第三,动员一切社会力量,形成共识。强大的舆论动员和媒体宣传,也是《纽约适应计划》备受瞩目并得以迅速出台和实施的主要原因。未来社会将是风险社会,气候变化引发的灾害将成为风险的放大器,对于传统的防灾减灾从理念到实践都提出了诸多挑战。从灾害风险管理到治理,需要政府转变角色,改变传统的以单一部门、单一灾种为主导的模式。2006年卡特琳娜飓风之后,美国等西方国家基于个体理性和市场原则的风险分担机制受到了诟病,开始重视政府在风险治理模式中的主导作用。中国在四川汶川、青海玉树等地震灾害中发挥了巨大的国家动员力量,体现了具有中国制度文化特色的救灾优势。发达国家和发展中国家可以互相学习、取长补短,动员从政府、企业到社会的一切力量共同应对未来风险。

  在世界各地的城市和国家的努力下,气候适应政策正在逐渐走向成熟。与目前绝大多数城市适应行动过于形式化、项目化、部门化相比,纽约市为全球其他城市制定适应气候变化政策提供了一个行动和文本的示范。不同城市面对的气候风险可能有所差异,巨大的适应投入也许不是每一个城市都有实力效仿的,但是,纽约适应计划的前瞻性、务实性、创新性,以及强有力的领导,科学的决策支撑等,足以为其他全球城市提供行动指南。未来30年,中国将处于城市化提升的关键时期,许多城市日益面临着人口和环境的压力,在气候变化背景下,如何推进我国城市地区的适应政策与行动,发达国家提供了很好的参照系。作者单位:中国社会科学院城市发展与环境研究所

  本文得到国家自然科学基金项目(编号70933005,71030231)、中澳社会科学联合研究项目“沿海城市气候风险治理研究”的支持。

 
 

 
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