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  共赢才是目的--谈国际民航组织应对气候变化的市场方案谈判
 
  发布时间:2013/11/27 9:13:40  所属期数:2013.5    被阅览数:2291次  
 

 
 
Win-win is the final——climate change act negotiations of ICAO

文/李莉娜1 杨富强2

  国际民航组织(ICAO)三年一度的全体会议于9月4日至9月30日在蒙特利尔召开。议事日程包括国际民航组织(ICAO)理事会讨论市场机制减排的草案,并提交9月24日全体大会讨论。该草案要求国际民航组织(ICAO)在全球市场机制上做出关键性的设计,并在2020年开始实施,实现航空业的雄伟减排目标,但前提是不能对航空业造成不合理的经济负担。根据目前讨论的情况分析,在2016年国际民航组织(ICAO)第39届大会召开之前,该草案很可能不会被通过。参会各方期待,2015年在巴黎的第21届联合国气候变化框架大会上,2020年开始实施的新的气候条约得以批准后,国际民航组织(ICAO)才会有共识的基础,就市场机制减排的方案做出决议。

  许多发展中国家担心,这种市场机制会阻碍他们的航空业成长,对建立市场机制感到疑惑。发展中国家有的在寻找豁免的办法,有的反对全球市场机制的方案,并不认为建立市场机制是带有普遍性的有效的措施。不少国家希望有更多的时间对草案进行磋商,不要急于达成一项新的国际协议。草案仍然强调市场机制是国际民航组织协议的一个中心议题。在此之前许多人担心,航空业会提交一些混合的措施,或是若干改善的意见,例如改进飞机燃油效率、提高技术和改善运行模式等来代替市场机制的方案。国际民航组织目前讨论的市场机制分为三类:碳中和;产生资金收入的碳中和;碳交易的市场机制。在最新的草案中,要求国际民航组织的理事会,确定某种市场机制及其采用的具体技术措施,以及环境效应和经济影响评价。

  国际民航组织2020年后要达到碳中性增长的目标,需要采用市场机制才能达到。从目前到2020年之间要尽量降低温室气体的排放,航空业要限制其排放量的增长。二氧化碳是寿命周期较长的温室气体,通过协商和谈判达成全体成员同意的协议是十分重要的。但是更重要的是要采取立即的行动进行减排。这种做法也同时针对整个气候变化谈判而言。目前整个气候谈判和国际民航组织的协商都是步履艰难,浪费了大量的时间,因此行动比迟到的条约更为可行。在2020年前,更重要的是采取措施和行动,减少排放。

  国际民航组织在9月4号的会议上批准了一份草案,根据草案,只有在欧洲空域内的飞行里程才必须参与碳排放交易。在此之前,欧盟要求航空公司为从欧洲为起点或终点的全部飞行里程购买碳排放权。而根据该妥协草案,航空公司只需为在欧洲空域内排放的二氧化碳买单。中国、美国、印度和俄罗斯曾坚决反对他们国家的航空公司参与欧盟航空排放交易机制。中国有关政府部门禁止中国航空公司参加欧盟碳排放交易机制,甚至冻结了向空客公司购买飞机的巨额订单。欧盟在2012年11月份暂时终止了欧盟航空排放交易机制的实施,时限为一年。欧盟接受了国际民航组织9月4日的这一草案,放弃将控制碳排放的规定强加于欧盟空域之外的做法。这一建议是在时间窗口关闭前不久提出的,以换取国际民航组织的合作,建立一套全球的市场机制规则。欧盟新建议的妥协条件是,国际民航组织在2016年之前就建立一套减少航空排放的市场机制做出决定。该草案和建议须获得国际民航组织全体大会、欧洲议会和欧盟各成员国批准后才能生效。但根据判断,这种草案和建议会得到批准。

  1997年《京都议定书》签署后,联合国要求其附属机构国际民航组织做出相应的减排规划。但十五年过去了,航空业减排的进展甚微。在下列表格中,列出国际民航组织市场减排方案的磋商谈判过程。

1996

国际民用航空组织在《京都议定书》之前,就决定将航空排放对气候变化的影响列入讨论的议程。国际民航组织(ICAO)明确规定,可对航空业的排放采用某种形式的环境收费,但是不能采用燃油税的方式。

1997

《京都议定书》要求发达国家与国际民航组织一起工作,限制和减少航空业的排放。

2001

国际民航组织认可建立一个开放的排放交易机制。

2002

国际民航组织五年后仍然在减排方面进展甚微,欧盟议会和理事会要求欧盟提出航空界减少排放的措施,如果国际民航组织(ICAO)没有采取行动的话。

2004

国际民航组织排除了在航空业建立一个全球排放交易机制。国际民航组织计划提供一个与联合国气候变化框架大会谈判相一致的规则,指导各国在国家的排放交易方案中包括国际航空排放。

 

2008

欧盟表明要应对气候变化的强烈意愿并将采取行动。由于国际民航组织的进展十分缓慢,欧盟决定从2012年开始,所有的飞机到达或从欧盟起飞的排放量并且将他们都包括在总量控制和交易方案中(EU ETS)。

 

2010

在国际民航组织2010年全体大会上,成员国通过一个雄心勃勃的目标倡议,在2020年要达到碳中和零增长,也就是说从2020年以后,通过采用各种减排的方式使碳排放都稳定在2020年的水平上而没有任何排放增加。

 

2011.12

欧盟法院裁定,201211日起,欧盟对所用进出欧洲机场的航空公司实施欧盟排放交易机制(ETS)的规定。

 

2012.1

国际民航组织理事会成立一个专家小组来评价各种全球市场机制方案的可行性,并开始研究实施国家和地区的市场机制框架。国际民航组织并要求在2013年提出一个基于市场方案的框架。它包括一系列的规则,每个国家在实施这种方案的时候应当互相尊重。大会也同意开发新飞行器的二氧化碳排放标准。

 

2012.3

欧盟的排放交易机制遭到了20多国强烈的抵制,批评欧盟单边的方案侵犯国家主权并会招致贸易战。

 

2012.11

国际民航组织认识到全球市场机制方案的技术可能性,并成立了一个高级小组。经过几个月的紧张磋商和谈判,欧盟宣布暂停指令,国际飞机2013年暂不执行欧盟的排放交易方案。欧盟强调,除非国际民航组织谈判取得了明显的进展,否则201411日开始重启排放交易机制(ETS)。

 

2013.5

国际民航组织高级小组没有能够在任何有关的于市场机制问题上达到共识,也没有任何文件同意在2013年全体大会要通过一个全球市场机制的实施计划。 欧盟坚持在2016年的全体大会上制定一个全球市场机制的路线图,然而大部分国家希望将欧盟市场交易机制只限制在欧盟主权的空域上。

 

在国际航协第69届年会上,一项关于碳减排方案被多数成员接受而获得通过。减排方案包括如下减排目标:到2020年,年均燃油效率提高1.5%2020年实现碳中和增长;在2050年将排放量削减至2005年的一半。这一方案提交在20139月召开的国际民航组织(ICAO)大会上磋商谈判。

 

2013.6

20136月,联合国气候变化框架大会(UNFCCC)第38届科技咨询附属机构召开会议并审查议程,在一项条款中载明,“用于国际航空和海运交通的燃料产生的排放应该在本次 会议中讨论。”国际民航组织(ICAO)和国际海运组织(IMO)在处理温室气体排放时,应该认识到联合国气候变化框架委员会(UNFCCC)的原则和规则是处理航空和海运部门的减排问题的基础。

 

2013.9

国际民航组织(ICAO)在94日的理事会和欧盟都提出一个草案和建议,将欧盟排放交易机制仅限制在欧盟空域的范围上,避免了引发世界贸易争端。但是欧盟仍然坚持其妥协的条件,要求在2016年以前国际民航组织作出决议,建立一套减少航空排放的市场机制。

 

  许多发展中国家认为,在国际海运和空运交通中应该尊重《气候变化公约》的基本原则和规则。在《京都议定书》中有明确的条款载明,附件一国家应该与国际民航组织(ICAO)和国际海运组织(IMO)一起工作,努力限制或者减少国际海运和航运交通中的温室气体排放。因此在国际海运和航空交通中任何措施都不应该在暗地里对国际的贸易有所限制。区分发达国家和发展中国家的不同责任应该在本部门得到认可。在国际海运和航空交通中采用的任何措施应该综合评价其对发展中国家社会、经济和环境的影响。应该遵循取得共识的规则,在应对气候变化的措施应该是全体性(不是排他性)和透明性。加强资金、技术和能力建设。进一步在联合国气候变化框架大会(UNFCCC)与国际海运组织和国际民航组织加强沟通和交流,加强互相理解。考虑到发达国家和发展中国家的区别以及新兴市场快速发展的航空业,采取较为灵活的方式解决不同的意见和分歧。应该加强与国际民航组织的沟通,体现《气候变化公约》的基本原则。在国际民航组织讨论的基于市场的措施(MBMs)都应当基于各方的同意并且是自愿性的基础上。单边的措施应该完全避免。

  发达国家强调,共同带有区别的责任(CBDR)不能用来限制国际运输组织的活动,在海运和航空部门不适合采用共同带有区别的责任(CBDR),因为民用飞机注册和管理与国家脱钩。这些部门管理是比较复杂的问题。国际交通部门的问题应该由国际海运组织和国际民航组织来处理,因为各成员国都已经在应对气候变化采取行动了。国际交通部门处理这些以国家权限管理不到的排放泄漏的问题。国际海运组织和国际民用航空组织在提高节能和减少二氧化碳排领先其他部门。他们有很专业的精神可以值得信赖,在处理的问题上没有歧视,因此联合国气候变化框架大会(UNFCCC)应该尊重他们取得的成绩,额外的外部负担会破坏国际间的合作。

  可以明显地看出,尽管各国代表对国际海运和空运部门的气候变化减排问题有不同意见和观点,但并不反对《气候变化公约》基本原则和具体措施的结合,并得到组织成员国代表的一致同意。谈判需要智慧、耐心、折中和平衡,要取得共赢多赢。

  在联合国气候变化框架委员会(UNFCCC)下,各国并没有要求承担他们的国际空运和海运的排放和减排的责任。在《京都议定书》下他们也没有排放的责任。联合国的气候变化的制度对所有其他部门的温室气体排放,除了国际空运和海运以外,都要受到控制。1997年联合国有关机构把减少国际空运排放的责任赋予了国际民航组织。国际民航组织是联合国的一个附属机构,有191个成员国。该组织需要制定一个合适的气候变化的应对机制。但是直到今天,该机构仍然没有完全做好这一点。没有一个国家也没有一个航空公司在目前需要承担他们的国际空运和海运的温室气体排放的责任。

  飞机燃油的排放大约占全球温室气体排放的5%。除此之外,飞机飞行所遗留的影响,比如飞行凝迹等也导致了相当程度的温室效应。空运目前占到人造气候变化的温室气体排放的14%。最令人担忧的是,空运排放是按每年4%的速度增长。二氧化碳在空运部门的排放从1990年到2006年几乎增加了一倍。如果没有减排的话,国际航运和海运排放量可能在2050年增长300%-400%,并且占到整个全球温室气体排放预算的30%。如果温升要保持2℃的目标的话,国际空运部门必须要大量地减少排放。

  国际空运排放面对着一个特殊的挑战,因为计算一个国家的具体排放量非常困难。比如说计算某个国家排放是根据飞机加油地点,是根据飞机的起始地,还是根据飞机的终点来计算。另外的困难是,飞机排放的分配有着公平和公正的问题,谁应当来付国际空运排放的成本。大家有一个共识,富有的国家和贫穷的国家在应对气候变化中应当有不同的责任。根据《气候变化公约》共同带有区别的责任和各自能力的原则表明,发达国家有历史排放的责任并且有能力来首先应对气候变化,因此应该带头减排并提供资金和技术支持减排。但是在国际空运部门,发达国家和发展中国家是在一个平等的基础上进行竞争。大多数空运排放源从1970年以来主要是大型飞机造成的。根据国际民航组织的数据,累积的国际空运排放从1974年到2009年,有几个发展中国家的航空公司已经位列于排放最高的航空公司之中。目前中国排列第六位,并迅速上升。

  在国际民航组织2013年9月的大会上,成员国将要磋商谈判若干个经过提议的方案来达到碳中和目标。第一个方案,非市场的一揽子措施,包括技术改进和管理方法的提高。第二个方案,基于市场的措施(MBMs)框架,提供一个指南和规章,支持国家、地区或部门基于市场的措施(MBMs)。第三个方案,建立一个全球的基于市场的措施(全球MBMs),包括全球整个航空部门的所有排放。

  非市场的一揽子措施在国际民航组织以及大部分的航空工业都得到广泛的一致认可。非市场的一揽子措施能够综合、折中在技术、管理和基础设施上改进的方法,并使航空业达到可持续发展。国际民航组织已经设定了若干规定,执行一系列的技术和管理改进措施,包括每年2%的燃油效率提高目标和减少本部门全球二氧化碳排放。最近有的报告比较了各种方案的减排潜力。在所有的减排方法中,尽管非市场的措施长期上减排非常重要,但它不能在短期内很明显的减少排放缺口。报告也指出,这三类措施,尤其是地区的基于市场的措施, 其减排交易能够在短期内能发挥较大的减排潜力。

  基于市场措施的框架能够统领国家、地区或部门的减排行动。它提出一个指导性的原则和自愿实施为主要内容,在其他国家注册的本国飞机也应该包括进来。基于市场措施的框架在某个国家应当能够包括在主权空间的所有空运排放,但是最大限度也只包括了空运部门总排放的22%。许多国家同意基于市场措施的框架不应该扼杀全球基于市场的措施实施,因此大家建议如果一个全球的基于市场措施的方案被采用的话,基于市场措施的框架方案(地区范围)将会被取消。

  许多国家同意全球基于市场的措施方案将最终能取代地区的模式。国际民航组织已经提出了下面三个有关全球基于市场措施的方案。第一,强制性的抵消中和,并将产生的收入用于气候资金;第二,强制性的抵消中和但不产生收入;第三,全球的总量和交易体制。国际航空交通协会(IATA)代表了航空工业,最近全体选中抵消中和方案。该协会认为抵消方案在管理上简单易行。但是有些组织认为,在各种的选项中,只有总量和交易机制能够有严格的总量控制和限制抵消的利用,将会在航空部门中做到真正减排。百分之百抵消的方案将在本部门中不会导致真正的减排。它的最本质的原因是,抵消是通过投资在其他部门,而不是航空部门,购买减排量来抵消和中和。因此对推进部门的减排目标的落实并没有带来真正意义的减排。

  在航空业中产生的资金用来支持气候变化的行动,一种方案是在机票的价格上征收几十元作为气候资金的收入。根据《气候变化公约》的原则即共同带有区别的责任和各自能力,以及“净零效应”的原则来实施的话,并不能分清哪些旅行者是从发展中国家和发达国家购买的机票,除非这个系统得到明显的改进,能够从总体上辨明分清发达国家和发展中国家的旅行者的数量,在统一征收后再将收集的规定的资金返回到发展中国家,返回的比例如何计算可以通过磋商谈判取得一致意见。中国的民航业快速发展。航空运输总周转量到2020年每年增长13左右。燃油供应每年增加12%左右。节能减排全面推进,2011年-2015年,吨公里能耗和CO2排放量平均要比2005-2010下降2%以上。节能减排工程包括科技创新工程、信息化工程、优化地面运行、替代燃料和生物燃油、改造和更新机场设备、淘汰老机型、节油改造等。

  中国在国际民航组织(ICAO)中讨论关于航空部门减排的时候,要考虑到各种方案对中国的适用性。不要回避难点问题,要坚持原则,争取共赢。中国民用航空的发展速度很快,各种基础设施、民航设施、航站楼的建设、航空调度、技术的改进、航天生物煤油和培训等等都很有节能潜力。中国民航总局在制定“十二五”航空节能减排的方案中,已经做了大量的工作,有了比较好的基础。因此在谈判中,一味坚持一些基本原则,而没有提出来自己的方案和措施应对气候变化,只能处于一种被动的状态。中国在国际航空的节能减排,应该认识到承担的责任。在各种方案中,有一些方案是跟国内的“十二五”节能减排以及长期的规划是比较一致的。在这种情况下采用比较好的方案,就有理有据。要对碳中和方案加强监管和核实。另外中国在城市的碳市场减排试点中,上海的试点选择了航空业作为减排的一个部门。这些方面综合起来都能够发挥中国在国际民航组织(ICAO)谈判中的分量和说服力。磋商谈判的要点是全局、折中和平衡,争取共赢多赢。

作者单位:1 创绿中心气候与金融政研部研究员 2 国际自然资源保护协会高级顾问

 
 

 
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