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  美国排污权交易制度的实践与借鉴
 
  发布时间:2013/2/7 10:00:28  所属期数:2012.6    被阅览数:4207次  
 

 
 
The practice and reference of The United emission Trading system

文/吴小令

  排污权交易作为一种行之有效的环境管理经济手段,在市场经济条件下,因其控制成本最小和交易行为灵活,正在被一些国家纳入环境政策的最优选择。美国作为最早进行排污权交易理论研究的国家,也是排污权交易实践经验最丰富和成果最多的国家,介绍其在排污权交易方面的理论研究和实践经验,对我国排污权交易的实施具有重要的借鉴意义。


一、美国排污权交易制度的发展历程

  20世纪70年代中期以后,美国政府开始尝试将各种类型的排污权交易实施于大气污染源和水污染源管理中。根据交易体系设计特点,发展过程大体上可分为两个阶段,即排污削减信用交易阶段(Emission Reduction Credits)和总量控制-交易阶段(Cap—and Trade)。

1、排污削减信用交易阶段

  排污削减信用交易制度设计主要包括以下四个方面内容:

  (1) 补偿政策(Offset)

  该政策鼓励“未达标区”已有的污染源将排放水平削减到法律要求的水平之下,超量削减经环保局认可后成为“排放削减信用”(ERCs)。这些“信用”可以出售给想进入该地区的新排放源。新源只要从该地区的其他排放源手中获得足够的排放削减信用,使新源进入后该地区的总排放量低于从前,就可以进入未达标区。补偿政策不仅在改善空气质量的同时允许经济的增长,还使得经济增长成为改善空气质量的动力,因为企业要想在该地区发展就要求已有污染源必须实施削减。经济增长与改善空气质量之间的矛盾在补偿政策下得到统一。

  (2) 气泡政策(Bubble)

  1975年美国环保局颁布了《新固定污染源执行标准》(Standards of Performance for New Stationary Source),提出了“气泡”(Bubble)的概念,此后在1977年《清洁空气法》修正案中获得法律认可;到1979年美国环保局公布了一项名为“州执行计划中推荐使用的排污削减替代”政策,气泡政策正式形成。该政策允许多个污染源进行调剂,有多个污染源的企业可以视为一个气泡,只要在总量上不超过政策限制,企业内部即可自由分配。

  (3) 净得政策(Netting)

  净得政策是指只要污染源单位在本厂区内的排污净增量(“排污削减信用”也计算在内)并无明显增加,则允许其在进行扩建或改建时免于承担满足新污染源审查要求的负担。该政策允许污染源厂区内无论任何地方得到的“排污削减信用”可以用来抵消扩建或改建部分所预计的排污增加量。

  (4) 存储政策(Banking)

  存储政策即排污银行政策,是指污染源单位可以将“排污削减信用”存入当局授权的银行或机构,以便在将来的气泡、补偿和净得政策中使用该“排污削减信用”。美国的许多州和地方机构已正式建立了排污权存储体系,有些地方则建立了非正式体系。

2、总量控制-交易阶段

  美国在地区清洁空气激励市场计划(Regional Clean Air Incentives Market Program,RECLAIM)、酸雨计划(Acid Rain Program)、分阶段减少铅计划(Lead Phase down Program)以及分阶段减少氯氟烃计划(CFC Phase down Program)中都采用了总量控制-交易模式。根据总量控制-交易模式的交易对象不同,又可以分为“排污许可总量-交易”和“生产许可总量-交易”两种模式。排污许可总量-交易的参与者是生产过程会产生污染排放的生产者,发放给污染源进行交易的是排放污染量的许可证;而生产许可总量-交易是针对那些生产出来的产品在使用过程中会产生的污染的生产者,发放的许可证是生产产品中允许含有的污染量的许可证。

  前述四个计划中,前两个属于排污许可总量-交易模式,后两个为生产许可总量-交易模式。在排污许可总量-交易模式中,环境管理部门根据减少污染物控制计划的需要,将某个地区或者行业的污染物排放总量进行划分,以排污交易许可证发放给各个污染源,污染源自由选择将得到的许可证存入银行或用于交易(RECLAIM计划不允许存入银行);但是在一个计算期结束时,污染源必须拥有足够数量的许可证来保证它在本期内的排污量的合法性。这其中排污许可证被定义为特定一年的特定数量的污染物排放权。一般来说,在环境质量达到政策者期望的环境目标以前,每年分配的排污许可证数量是逐渐减少的,当达到环境目标以后,排污许可证的数量将基本维持一个衡量。

二、美国排污权交易实践的借鉴意义

  随着我国污染物总量控制的加强及经济持续的高速发展,排污权交易在我国具有广阔的应用前景。美国排污权交易的理论研究和实践经验,对我国排污权交易的实施具有重要的创新导向作用。


  1、 加强宣传培训,树立环境容量稀缺性的价值理念。

  排污权交易理论与实践是对经济学的扩展与补充,其根本的内在经济学逻辑在于:环境容量资源是一种生产要素,而且也是稀缺的;而这种生产要素存在外部性,在没有限定的条件下,环境作为生产要素的成本是扭曲的。根据科斯定理,为了解决这种扭曲,最根本的做法是界定产权;当产权界定清晰后,成本扭曲得到修正。而排污权就是基于产权的体现,排污权交易充分发挥了市场作用,使环境容量这种稀缺资源通过市场达到最优配置。所以,排污权交易主要以经济手段来刺激企业减少排污量,而环境容量资源在交易过程中也得到了充分利用;它涉及到在社会成员间公平地分配经济和环境的费用以及利益,既体现了效率优先原则,又同时具有公平的价值取向。

  但排污权交易在我国尚属一项较新的环境经济制度,推行前期建议通过宣传、培训等多种途径,让尤其是生产经营者树立“环境容量有限、环境资源有价、使用环境有偿”的资源价值理念。排污企业为节约环保开支,必然要采取先进的污染治理技术和不断开发更加有效的生产操作流程,由技术进步而带来的排污权节余又会为企业带来收益,从而有利于提高企业节能减排的积极性和主动性,也有利于全社会加快淘汰落后产能,实现整体的产业结构调整和优化升级。

  2、 注重排污权交易市场建设,搭建高效、有序的资源配置平台。

  当环境容量一定时,排污权交易产生的前提是企业之间的治污水平即边际治污成本的差异,下面用一图来说明企业间如何达到资源的最优配置。图中横坐标表示污染物排放削减量,纵坐标表示排污权价格和边际成本。

  假设排污权交易只在两家排污企业A、B之间发生,两企业的边际治污成本分别为MAC1、MAC2。对企业排污实行目标总量控制,两企业通过初次分配所获得的排污许可(即准许的污染物排放量)均比两企业当前的排放量减少了Q0,且Q0Q1 = Q2Q0。当政府将每单位排污权的初始市场价格确定为P0,由于每治理一单位的污染物,企业A的治污成本都大于企业B(MAC1> MAC2)。在经济利益的驱动下,两企业之间可能产生企业A支付一定费用换取企业B一定污染物削减量的“交易”,既企业A通过排污权市场向企业B购买尚未达标的排污削减量(Q0 - Q1)的排污权;相应地,企业B通过排污权市场将达标后多余的排污削减量(Q2 – Q0)出售给企业A。最终的排污权交易将使企业A节约△ABD的成本投入,而企业B也增加△CDE的收益,从而使双方实现帕累托效率。此时,两家企业的排污权交易处于均衡状态。

  所以,排污权交易是充分利用市场作用的基础来实现环境资源的最优配置。在当前阶段,我国应注重排污权交易市场的建设,搭建高效、有序的资源交易平台,这有利于降低政府的行政管理成本和参与者的交易成本,从而有利于整个市场的活跃和成熟。

  3、 建立监管机制,制订严格有效的惩罚措施。

  政府需要制订严格、有效的惩罚措施,以减少排污企业的违规概率。下面通过建立数学模型来说明建立惩罚机制的重要性。

  假设排污治污企业违规排污时被政府发现概率为p(0   那么,作为一个理性人,当企业违规排污时的收益大于不违规排污时的收益时,企业会选择前者:

  R(1- p)+(R-F)p> R-C,即F

   当企业违规排污时的收益小于不违规排污时的收益时,企业会选择后者:

  R(1- p)+(R-F)pC/p。

  C/p可以看作是企业违规排污的机会成本,当政府对企业违规排污行为的处罚超过其违规排污的机会成本时,企业就不会采取违规排污的行为。美国《清洁空气法》第411条规定:年终审核时,如果某单位SO2当年的实际排放量超过账户所持有的许可证,将面临每吨2000美元罚款(1990年价格)和补扣许可证的双重处罚。而到1999年为止的市场价格为130美元,所有获得第一阶段许可的电厂SO2平均影子价格(以资源被用于削减1吨SO2所减少的电力生产衡量)为23.98美元,违法可能受到的惩罚远远高于这两个价格,从而有效地制止违规现象。

  总之,美国排污权交易制度的建立,也经历了一个从理论探索到实践完善的过程。我国在推行该制度时,一定在吸收美国经验与教训的基础上,结合中国国情,完善与之相配套的法律法规,培育市场机制,逐步减少行政的直接干预,尽量用市场手段解决经济发展中的环境管理问题。

作者单位:深圳市人居环境委员会

 
 

 
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