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  当前生态保护的瓶颈
 
  发布时间:2012/1/5 13:50:51  所属期数:2011.3    被阅览数:3384次  
 

 
 
The Bottleneck of the Chinese Ecological Protection
 
文/吕纹

  在造成中国一些地区生态环境不断恶化的诸多因素中,一个重要的,或者说更为上位和根本的原因,就是中国生态环境保护法制建设存在着诸多问题。这些问题已经成为保护生态环境的瓶颈。本文将就此进行初步探讨。

问题

  一是立法明显不足。中国的环境保护工作是从治理污染起步的,长期以来也一直以污染防治作为环境保护的重要内容来抓。1989年颁布的《环境保护法》在根本原则、制度、法律责任等方面,也存在着偏重于污染防治而轻视生态保护倾向。关于生态环境、自然资源的保护,该法仅在第三章“保护和改善环境”中作了8条原则性规定,缺乏具体的条款。此后,虽然1996年8月3日国务院发布的《关于环境保护若干问题的规定》规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则,且该原则体现了对污染防治和自然资源保护统筹兼顾的精神,但它毕竟它只是行政法规,在法律文件的效力层次上偏低。就法律责任而言, 《环境保护法》对破坏生态环境的违法行为所应负的法律责任规定得也不完善。

  二是执法行政主导对于保护生态环境效力难及。中国的环境保护一直强调行政为主导,政府起决定性作用。但行政主导虽具效率较高等优势,却也存在着局限性:首先,它主要适用于污染防治,对自然资源保护和生态环境建设则另当别论。而在国外,自然资源主要为私有财产,以司法调整为主,行政权利的介入很有限。中国自然资源所有制虽未改变,但所有权内容已经发生深刻的变化,这一切都会对行政能力主导提出挑战。其次,行政主导在强调严格隶属关系的同时,也容易产生部门分割、条块分割的弊端,反而导致行政主导的削弱。这种情况已有先例,如美国1981年到1983年间环保局出现部门分割混乱,直接导致了1984年环境行政管理权的削弱。

  三是司法功能存在偏差。自然资源在本质上属于财产,在现代法制国家,对财产权的保护应当以民法为主、刑法等公法为补充。但自然资源在中国为国有财产,导致民法的保护功能受到限制,只能以刑法加以规范,这使得我国的自然资源保护具有了严刑峻法和泛刑罚主义的色彩。但是,大规模的自然资源破坏往往与产权不清、管理体制混乱这些民事和行政因素有关,在这种情况下,追究刑事责任既有难度也不现实,大大降低了法律的尊严,反过来更加助长了破坏自然资源的行为。

建议

  环境法制建设是一项系统工程,长期以来理论界对此见仁见智,提出了许多有益的见解,并正在逐步付诸实施。结合以上存在的问题,笔者提出几点建议。

  立法实现跨越式转型。中国的环境立法具备跨越式发展的特点,一方面我们可以大量引进国外先进的立法,通过超前性立法防患于未然;另一方面结合国情,不受国外立法的局限,跨越国外已过时的立法,使立法符合当前经济和社会可持续发展的需要。譬如,可以借鉴美国、德国等发达国家在生态保护方面的立法原则,坚持公司或企业主在投资新项目时贮备一定额度的资金用于项目建设、运行和结束过程中的生态环境保护和恢复,同时,环保部门要全程监督资金的使用和效果。

  执法与司法逐步重整。鉴于目前生态环境破坏问题日益突出,且许多矿山、草原、土地等大都已实行责任承包制,所有制内容已不同于以前,加之人们的环境保护意识逐步增强,环境问题投诉越来越多,要做好生态保护工作,应该审时度势,逐步扩大民事保护的范围而缩小刑事责任的范围,这样有利于及时灵活地解决问题,有利于调动广大受害人的护法积极性。这一方面要取决于民法、物权法的完善,另一方面也取决于经济建设与环境保护关系的正确处理。

  建立环境区分所有权。我国环境权的创设也可以是跨越式的,即将环境权与民法财产权完善结合起来。大陆法国家环境权利传统的民法渊源主要限于相邻权和侵权行为法,笔者认为,在中国,环境权利可与物权法更广泛地结合,特别是可以借鉴近年发展起来的建筑物区分所有权原理,来创新“环境区分所有权”。这种区分所有权有利于增强公民的环境家园意识,赋予其实实在在的物质利益权利和成员参与权利,使环境权利成为具有类似物业管理性质的财产权利、管理权利、民主权利及合同权利四者相结合的网复合性权利,这将更有利于理清与环境相关的产权关系,并提升其法定化程度。(作者单位:河北省环境工程评估中心主任)

 
 

 
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